Razumijevajući razloge kreiranja jednog ovakvog zakona, te da su osnovne ideje kreiranja transparentnije i pravednije javne potrošnje, skrećemo pažnju na rješenja koja su po nama loša i čijoj reviziji treba pristupiti što prije.
Ovaj Prijedlog Zakona je definisan na takav način da u pojedinim svojim djelovima ozbiljno degradira određene institucije, posebno one koje u svom suštinskom postojanju moraju biti nadasve nezavisne u odnosu na sve druge grane vlasti poput agencija i drugih regulatornih tijela ali i sudskih instanci, institucije Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore i Državne revizorske institucije. Presjek i pregled rješenja, koja su štetna za ukupan odnos između grana vlasti i neophodnosti uspostavljanja ravnoteže i nezavisnosti, pokazaćemo kroz nekoliko primjera. Ovakav Zakon u velikoj mjeri počiva na monopolu izvršne vlasti u kreiranju i sprovođenju finansijske politike, odnosno načina finansiranja i vrednovanja i kada su u pitanju javne zarade koje bi morale imati svoju nezavisnost koja je utemeljena u postulatima ovih institucija i njihovog djelovanja.
Kada je u pitanju definisanje zarada sudija, čini se da je cijeli Predlog zanemario specifičnosti pojedinih organa, degradirao pravosudne institucije, naročito one iz sistema prekršaja, te, kao najvažnije, načinio određeni diskontinuitet u odnosu na dosadašnje zakonodavstvo i reforme koje su u toku. Takođe, čini se da je Predlog u velikoj mjeri narušio koncept tretmana sudske vlasti zasnovan na međunarodnim standardima i mjerilima napretka u evropskim integracijama.
Treba podsjetiti da se po Ustavu Crne Gore vlast dijeli na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, koje počivaju na ravnoteži i međusobnoj kontroli. Time se garantuje jednakost sve tri grane vlasti i nijedna ne smije biti tretirana drugačije od ostalih. Sudeći po platnim grupama definisanim ovim Predlogom zakona, dovedena u pitanje jednaka primjena ovog Ustavnog načela, jer je po Predlogu zakona o zaradama u javnom sektoru došlo do favorizovanja određenih državnih funkcija u odnosu na nosioce sudijskih funkcija. Na ovo treba dodati i Ustavno načelo o nespojivosti funkcija, kojima se sudije ograničavaju u sticanju dodatnih prihoda, što je još jedan od razloga zbog kojeg materijalni status sudija mora biti precizno i adekvatno regulisan a posebno imajući u vidu slabe kapacitete i nedovoljan broj savjetnika na koji se konstantno ukazuje.
U dijelu koji se odnosi na zarade i osiguranje sudija, preporukama brojnih međunarodnih instanci izričito se propisuje da iznos sudijske plate mora biti toliki da sudije zaštiti od pritisaka na radu i obezbijedi materijalnu stabilnost. Takođe, preporučeno je usvajanje transparentnih mjerila za uvećanje sudijske zarade. Visoka i stabilna zarada sudija predstavlja jedan od ključnih instrumenata EU za borbu protiv korupcije u pravosuđu, i svakako da ovo načelo mora naći svoje mjesto u svim zakonima za sudije ili zarade sudija kojima se želi osigurati neometan rad i uslovi života adekvatni sudijskom pozivu.
U čl.5 Predloga na nivou načela utvrđen je princip „ujednačenosti zarada u javnom sektoru za rad na istim ili sličnim poslovima i radnim mjestima koji zahtijevaju isti nivo odnosno podnivo kvalifikacija”. Pregledom grupa poslova i pozicija nosilaca prekršajnih funkcija uočava se da su sudije svedene na nivo ispod administrativnih funkcija pojedinih organa, koji po prirodi stvari bez starješine tog organa nemaju status donosioca odluke čak ni unutar takvog organa.
Predložena rješenja u velikoj mjeri svode pravosuđe na nivo birokratskog aparata podređenog izvršnoj vlasti, što je suprotno principima: Osnovnih načela o nezavisnosti pravosuđa (UN 1985), Preporuci R (94) 12 Komiteta ministara Savjeta Evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija, Preporuke CM/Rec(2010)12 Komiteta ministara državama članicama o sudijama: nezavisnost, djelotvornost i odgovornosti, Evropske povelje o zakonu za sudije, I Mišljenju br.1 Konsultativnog vijeća evropskih sudija (CCJE).
Iz svega navedenog zaključujemo da se mora preispitati podjela grupa poslova u odnosu na sistem prekršaja, koja prema Predlogu u najmanju ruku degradira sudijsku funkciju, a zarade nosilaca funkcija (sudija i predsjednika sudova za prekršaje) dovede na nivo kakav im pripada prema naznačenim karakteristikama i nadležnosti.
Predlogom Zakona o zaradama zaposlenih u javnom sektoru, raspoređivanjem zvanja u instituciji Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore i Državnoj revizorskoj instituciji – u grupe/podgrupe poslova i izražene koeficijente, pravno neutemeljeno, je narušen postojeći uspostavljeni sistem zarada ovih zvanja u odnosu na druga zvanja sa istim, sličnim ili istovjetnim nivoom kvalifikacije obrazovanja, složenosti poslova, odgovornosti i drugih bitnih elemeta za vrednovanje posla u sistemu zarada zaposlenih u javnom sektoru. Na taj način neposredno je povrijeđen princip “ujednačenosti zarada u javnom sektoru za rad na istim ili sličnim poslovima i radnim mjestima koji zahtijevaju isti nivo, odnosno podnivo kvalifikacije proklamovan članom 5 tačka 1 Predloga Zakona.
Navedenim zakonom narušava se prvenstveno autoritet, te iz toga i načela samostalnosti i nezavisnosti Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore i Državne revizorske institucije, što je suprotno Ustavu Crne Gore, preporukama nadležnih tijela UN i Evropske unije o potrebi jačanja samostalnosti i nezavisnosti ovih institucija, uključujući njegovo kadrovsko jačanje i finansijsku samostalnost i stabilnost.
Naime, Ustavom Crne Gore, određeni su položaj i uloga Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore kao i Državne revizorske institucije. Prema tim određenjima, Zaštitnik je samostalan i nezavisan organ koji preduzima mjere za zaštitu ljudskih prava i sloboda i vrši funkciju na osnovu Ustava, zakona i potvrđenih međunarodnih ugovora, pridržavajući se i načela pravde i pravičnosti dok je DRI prema Ustavu samostalni i vrhovni organ državne revizije koji vrši reviziju zakonitosti i uspješnosti upravljanja državnom imovinom i obavezama, budžetima i svim finansijskim poslovima subjekata čiji su izvori finansiranja javni ili nastaju korišćenjem državne imovine.
Prema uporednim zakonskim rješenjima zemalja u okruženju (Slovenije, Srbije, Bosne i Hercegovine i Makedonije) funkcija/poslovi Zaštitnika kao i predsjednika Senata DRI su vrednovani u rangu visočijem nego što je to definisano ovim Predlogom zakona.
Veliki problem odnosi se i na način definisanja primanja zarada kada su u pitanju regulatorne agencije. Kako bi se obezbijedilo da nezavisni regulatori ispolje svoje regulatorne kapacitete u pravcu postizanja boljih ekonomskih efekata, mora se ispuniti nekoliko preduslova. Regulatori moraju biti zaista nezavisni u svom djelovanju: ekonomski, politički i nezavisni od regulisane industrije (sektora). Saglasno navedenom je i potreba da ovakva tijela imaju obezbijeđenu, zakonom ustanovljenu, finansijsku nezavisnost, da slobodno, transparentno i odgovorno raspolažu sa svojim budžetima (u granicama datih nadležnosti), slobodno uređuju internu organizaciju i sprovode racionalnu i efikasnu kadrovsku politiku.
Rješenja sadržana u Predlogu Zakona o zaradama u javnom sektoru predstavljaju, još jedan, nesporan primjer rješenja koja su u suprotnosti sa navedenim standardima. Ona predstavljaju ne samo rizik od neopravdanog miješanja u rad organa već i nedvosmisleno ugrožavanje njegove nezavisnosti kad je riječ o mogućnosti samostalnog odlučivanja o broju i strukturi zaposlenih, kao i troškovima. Jer, upravo su nadležnosti vezane za samostalno kreiranje unutrašnje organizacije i samostalno angažovanje, razvoj i zadržavanje ljudskih resursa preduslov za blagovremeno, kvalitetno i profesionalno obavljanje zakonom utvrđenih nadležnosti. Ukoliko bi se usvojila predložena rješenja, potvrdila bi se praksa usvajanja mjera koja ugrožavaju nezavisnosti regulatora.
Posebno skrećemo pažnju da je uobičajena praksa da se u regulatornim tijelima primjenjuju opšta pravila vezana za radne odnose, a ne pravila propisana za državne službenike. Pri tome, imamo u vidu pitanja vezana za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju poslova, pravo na sindikalno organizovanje zaposlenih, definisanje platnih razreda i sistema nagrađivanja, kodeks ponašanja, disciplinsku odgovornost, prevenciju i suzbijanje sukoba interesa u toku i nakon angažmana u agencijama.
Na osnovu navedenog, mišljenja smo da usvajanje predloženog zakona, umjesto jačanja nezavisne pozicije regulatora, ide upravo u suprotnom smjeru naglašavajući namjeru da se ona dodatno uruši što će ugroziti poziciju naše države tokom pregovora.
Edin Koljenović
Koordinator programa GA
